坚持“三个必须” 

强化责任落实

——《安全生产法》相关内容解读

修改后的《安全生产法》已于2021年6月10日公布，将于今年9月1日生效。笔者全程参与此次《安全生产法》修改，一个强烈的、深刻的感受就是强化安全责任，既强化企业主体责任，又强化政府监管责任。如此强调责任，只因责任制是抓好安全生产工作的灵魂。习近平总书记反复强调，建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系，特别是在中央政治局第二十三次集体学习时指出，全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。强化责任落实，既是中国共产党维护人民群众生命财产安全的政治使命和责任担当，又是社会主义制度优越性的充分体现，抓住了做好安全生产工作的根本。

长期的实践经验表明，责任制是最直接、最有效的制度力量，任何一方面的责任缺位，都会留下监督和管理上的漏洞，埋下事故发生的隐患。因而，只有明晰政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任，才能将安全生产各项规定和政策真正落到实处、见到实效。

“三个必须”是安全生产的基本原则

在讲到安全生产的责任主体时，通常会讲企业主体责任和政府监管责任。此次修改的《安全生产法》要求在强化和落实生产经营单位主体责任的同时，也强化和落实“政府监管责任”。那么，如何落实企业主体责任和政府监管责任呢？习近平总书记进一步指出，要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。

按照习近平总书记重要指示要求，《安全生产法》此次修改紧紧抓住责任制这个安全生产工作的灵魂，明确规定：安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全（简称“三个必须”），强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。“三个必须”写入《安全生产法》，从法制角度确立了安全生产责任明晰、认定、追究的原则与依据，是贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述的最鲜明的体现。也就是说，无论是政府层面如何厘清有关部门的安全生产监督管理职责，还是企业层面如何界定企业从负责人、职能部门、车间、班组到一线从业人员的安全生产管理责任，都应遵循“三个必须”原则。

打造企业全员安全责任链条迫在眉睫

习近平总书记指出，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。安全风险存在于企业各种物料、各个装置之内，隐患产生于企业生产经营全过程、各环节之中，因而企业要生存、发展、开展生产经营活动，就必须让企业所有人把安全生产这个责任牢牢地扛在肩上。安全生产，人人有责。因而，强化和落实企业安全生产主体责任，就是要求企业应根据本单位治理架构，建立和实行全员安全生产责任制，打造和拧紧安全生产责任链条。全员安全生产责任制，既是2016年发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指明的改革发展方向，也是2017年实施的《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》的具体指导要求。

对此，《安全生产法》的此次修改，在第四条增加“全员”二字，将“建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度”作为企业安全生产总体要求之一，同时在第二十二条也增加“全员”二字，要求“生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容”，给出了落实全员安全责任制的具体要求。

在实际操作中，如何有效落实全员安全责任，破解“安全生产管理机构或管理人员专门管安全”的片面、错误认知，避免企业其他职能部门对安全生产推诿扯皮？解决之道就是需要坚持“三个必须”，拧紧企业全员安全责任链条。

一方面，要关注企业安全责任链条的全员性，应自上而下，从包括法定代表人、实际控制人等在内的主要负责人，其他负责人，职能部门负责人，生产车间负责人，生产班组负责人，到一线岗位的每名员工，明确所有人员均应承担安全生产责任，建立“层层负责、人人有责、各负其责”的安全生产工作体系。为此，《安全生产法》此次修改，牢牢抓住企业负责人这一“关键少数”，既明确指出企业主要负责人是本单位安全生产第一责任人，补充完善了主要负责人的7项法定职责，也明确规定“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。

另一方面，要关注企业全员责任链条的严密性，即应在形成“横向到边、纵向到底”责任制网络的基础上，建立覆盖企业领导层、管理层、车间、班组和基层所有岗位并包含责任人员、具体职责、责任区域、考核标准等具体内容的责任制清单，每年组织逐级签订安全生产责任状，明确责任目标，纳入各层级业绩考核体系，逐级落实和考核。

厘清政府安全监管责任至关重要

政府是安全生产监管的责任主体，应当切实履行监管部门安全生产监督管理职责。《安全生产法》此次修改，充分考虑到政府安全监管体制机制和责任制度的完善。

一方面，对县级以上各级人民政府提出一系列新职责、新要求，例如，安全生产规划与国土空间规划衔接、安全生产基础设施建设和安全生产能力建设、建立完善安全风险评估与论证机制、实施重大安全风险联防联控等。这些新职责、新要求既是落实党中央、国务院强调源头防范、严把安全准入关的必然要求，也是加大事故预防力度的纵深和有效举措。2018年4月，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》发布实施。这是第一部关于安全生产的党内法规，明确规定，“实行地方党政领导干部安全生产责任制，应当坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。地方各级党委和政府主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。”此规定已厘清从乡镇（街道）层面到省级层面地方各级党委和政府领导班子成员的安全生产责任。鉴于乡镇（街道）和功能区的特殊性，《安全生产法》本次修改进一步明确了各类开发区、工业园区、港区、风景区等的安全生产监管体制，赋予其依照地方立法开展相应监管的职责，旨在推动基层政府部门及各类功能区属地监管职责切实落实。

另一方面，《安全生产法》此次修改，要求依照“三个必须”原则明确和厘清各级政府有关部门的安全生产责任，依法编制安全生产权力和责任清单，依法加强安全生产监督管理工作。第十条规定，应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自职责范围内对有关行业领域安全生产工作实施监督管理。鉴于有关部门均承担着安全生产责任，因而应相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用。2016年发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。

2018年党和国家机构改革优化了政府机构设置和职能配置，并将生产安全、消防、防灾减灾等职能合并，在“大应急”框架下以应急管理为主线，成立应急管理部，我国政府职能部门在安全生产方面的职能和权利义务划分也随之变化。现在，应充分利用好“三个必须”写入《安全生产法》这一契机，进一步厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确部门监管责任，形成安全生产监管合力，提高安全生产监管效能。

一是明确应急管理部门对安全生产的综合监管并非“无所不管”，其主要负责安全生产法规标准和政策规划的制定修订、执法监管、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产监管执法职责，解决了综合监管概念不清、边界模糊的问题。

二是明确负有安全生产监督管理职责的有关部门职责，要求其按照相关法律法规要求，在其职责范围内独立承担安全监管职责，根据法律赋予的权利确立安全监管执法主体地位，明确执法权，依法对本行业领域实施安全生产行政处罚。

三是全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理和指导职责。强调行业主管部门虽然不是监管执法部门，但对本行业领域的安全生产负有直接监管责任，在履行行业管理职责的同时也要切实管好安全生产工作，从行政规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作。

四是党委和政府其他有关部门在主要职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展，在负责干部考核、宣传教育、责任追究、产业政策、安全投入、科技装备、市场监管等方面统筹考虑安全生产工作，落实各项支持措施。

五是对于新兴行业领域，修改后的《安全生产法》第十条首次在立法中明确了对新兴行业领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门，为政府相关职能部门对新兴经济经营主体进行安全生产监管提供了法律依据，是政府积极落实安全生产监管主体责任的良好体现。

总而言之，《安全生产法》此次修改，立足于人民群众对平安的需求向往，将“三个必须”引入法律，强化和落实企业主体责任和政府监管责任，既是贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述、坚持“两个至上”、把保护人民生命安全摆在首位的最好体现，也为更好地统筹发展和安全两件大事提供了坚强的法治保障。